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临时工五问系列报道之五:临时工执法困境如何破解?

【论文时间: 2019-09-10 17:09

  面对“临时工”的执法乱象,1月14日,山东省政府新闻办召开新闻发布会,表示要改进加强行政执法工作,今后将不在执法岗位、不具备执法人员资格条件的行政执法人员调整出执法队伍,今年年底前将对全省行政执法人员进行一次严格清理。此举被认为是对“临时工”的严格清理。

  此前,国务院出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,为整治“临时工”执法乱象做了很多顶层设计。这些举措能否解决“临时工”的执法困境呢?

  早在2013年,国务院法制办副主任袁曙宏就曾在公开发行的三中全会《决定》辅导读本中撰文提及,国家将对行政执法人员进行一次全面清理,未取得执法资格的人员不得从事执法工作,对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工,应坚决调离行政执法岗位。随后各地行政机关纷纷开始清理执法“临时工”,大量“临时工”被清退。据报道,河北省从2014年6月1日起对全省持行政执法证件人员进行了一次全面清理,取消了其中的81720名,占现有持证人员总数的35%。对合同工、临时工、工勤人员等不符合条件和不在岗持证人员一律取消行政执法资格,收回已持有的行政执法证件。不到半年的时间,就清退了35%的辅助执法人员。但时至今日,“临时工”执法乱象却依然普遍,究竟是哪里出了问题?

  中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺直言,这说明“全面清理执法临时工”这个政策的设计者对基层现实的认识脱离了实际,以至于这个政策听起来很美好,但落实起来很难。如今,各个机关执法力量与工作任务严重不匹配的问题始终没有解决,临时工就还是一个不可或缺的需求。“试图通过‘一次全面清理’,自上而下地将行政执法中的‘合同工、临时工、工勤人员’等全部‘清退’出去的做法,如果没有与之相关联的配套机制、制度和措施作为支撑,那么,其不仅在方法论上存在问题,而且在价值取向上也是值得商榷的。”

  他建议,清理工作不应“一刀切”,而应循序渐进,先划定一个明确的执法规范化的目标,然后在此基础上分阶段、分步骤、分领域、分类别的,在相关组织编制、人员配置等手段方法的配套措施上下功夫。

  2015年12月30日,国务院正式出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,明确了城管的管理职责、主管部门、执法队伍建设等内容。尤其针对“临时工”执法乱象问题,提出要加快推进执法重心和执法力量向市县下移,推进城市管理领域大部门制改革,实现机构综合设置,统筹解决好机构性质、执法人员身份编制等问题。

  受访专家都认为,《意见》如果能够得到严格贯彻落实,是可以破解“临时工”执法困境的。

  杨建顺表示,接下来还需要相关部门设定具体的制度架构,统筹协调任务和手段,为协管员逐步退出行政执法领域后,正式的执法人员独立完成繁重的工作任务提供制度支撑。同时还需要正确定位辅助人员的身份,建立一种政民协治理念,强调官民的协动、伙伴关系。在制度架构设计中,可以考虑让正式的执法人员带动没有执法资格的协助人员来发挥作用,以便临时工在正式工的监督、管理、指导下发挥应有的作用。

  “解决不了编制问题,怕是难以从法律上进行制度化的设计。”北京市联拓律师事务所主任刘昊斌表示。

  北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任姜明安建议:“对于编制管理,应该根据具体情况适度调整,不能‘一刀切’。当务之急可以先通过立法,明确“临时工”的身份、职能、招聘管理等事项。让临时工的协助执法行为于法有据。”

  破解“临时工”执法困境,在华东政法大学政治学与公共管理学院教授董保华看来,还要从完善劳务派遣制度入手。“行政机关、事业单位目前存在着大量的劳务派遣用工,这些劳务派遣工的工作状态,福利待遇并没有比企业好,甚至更差,出现的问题也更多,急需立法规制。”

  他建议,行政机关应该依据《劳务派遣暂行规定》,限制劳务派遣用工的比例,同时激活现有存量,让正式执法人员和临时工各司其职,恪尽职守。

  作为没有执法权的执法者,“临时工”的身份很是尴尬。他在行政机关、正式执法人员面前是“二等职工”,召之即来挥之即去;在被执法者面前,也没什么权威可言。

  为此,杨建顺呼吁,要坚持信赖保护原则,善待临时工。他表示,虽然从方向上来说,最终会由持证上岗的正式执法人员来完成所有的工作,但是从未来的发展来看,临时工不可能完全消失,总会有某些紧急的、重大的、需要协助的情况发生。所以,为临时工的科学定位提供法律制度支撑不可或缺。临时工的权利、义务、责任等都应由相关立法加以明确。这是善待临时工的基本要求,也是以良法求善治的题中之义。48080香港金多宝

  如何保障“临时工”的合法权益?马怀德建议从三方面入手:一是明确临时工的职责范围,让临时工和正式执法人员各归其位、各司其职。二是提高临时工的素质,行政机关应该对临时工进行必要的岗前培训,让其有机会持证上岗或者转岗。三是逐步解决临时工的身份问题,正确定位他们的身份,改变其权限职责,最好可以择优纳入行政编制队伍。


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